Verejné zhromaždenie obyvateľov obce - kríza samosprávnej demokracie na Slovensku a úvaha o záväznosti verejného zhromaždenia obyvateľov obce v zmysle zákona 369/1990 Zb. o obecnom zriadení

Zdroj: vyvlastnenie.sk

Slovensko trpí krízou samosprávnej demokracie. Občania, od ktorých v demokratickom štáte pochádza štátna moc, strácajú dôveru v reprezentatívnosť orgánov verejnej moci a v ľudí, ktorí tieto orgány tvoria. Dôvera je naštrbená nielen voči najvyšším orgánom moci v štáte, ale aj voči orgánom najmenších štátotvorných samosprávnych celkov, ktorými sú obce a mestá.

Istým východiskom z krízy sa môže stať posilnenie inštitútov priamej demokracie. Na úrovní miest a obcí je to okrem hlasovania obyvateľov obce aj inštitút nazvaný „verejné zhromaždenie obyvateľov obce“ (VZOO). Ústava Slovenskej republiky uvádza VZOO ako prvý spôsob uskutočňovania územnej samosprávy obyvateľmi obce.  Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení upravuje tento spôsob výkonu samosprávy obce obyvateľmi len veľmi nešpecificky. Hoci je tento inštitút zakotvený v legislatíve už viac ako 15 rokov od začiatku účinnosti súčasného zákona o obecnom zriadení, používa sa zatiaľ zriedka a jeho aplikácia v praxi v niektorých obciach vyvoláva nejednu otázku.

Najzákladnejšie otázky vznikajú okolo toho, že:

1) ako by malo také verejne zhromaždenie obyvateľov obce prebiehať,
2) či je rozhodnutie VZOO záväzné alebo nie, a pre koho je záväzné.

V tejto úvahe sa budem venovať najmä druhej položenej otázke.

Už bolo spomenuté, že verejné zhromaždenie obyvateľov obce je ako jeden z troch rovnocenných zákonných spôsobov vykonávania samosprávy obce upravené v zákone o obecnom zriadení najmenej podrobne. Iné zákony verejné zhromaždenie obyvateľov obce neupravujú. V ďalšom texte sa preto budem v odkazoch odvolávať práve na zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení.

§ 4 ods. 2 hovorí, že: Samosprávu obce vykonávajú obyvatelia obce (rozumejme tým pre jednoduchosť aj mesto):

a) orgánmi obce (pozn. starosta, zastupiteľstvo a prípadne ďalšie orgány),
b) hlasovaním obyvateľov obce (pozn. tzv. miestne referendum),
c) verejným zhromaždením obyvateľov obce.

Hneď ďalší odsek podrobne vymenúva príkladmo aké všetky pôsobnosti obec pri výkone samosprávy vykonáva. V tomto paragrafe, ktorý je mimochodom prvý v časti zákona venovanom samospráve obce, nájdeme vymenovanú väčšinu zásadných veci, ktoré ma obec v kompetencii (hospodárenie s majetkom, zostavovanie rozpočtu, rozhodovanie a ďalšie...). V tejto časti zákon nijako neuprednostňuje, ktorýkoľvek zo spôsobov a), b), alebo c) ako formu, ktorá by mala samosprávu v jednotlivých zákonom vymenovaných oblastiach vykonávať.

Všimnime si v paragrafovom znení, že samosprávu obce vykonáva primárne "obyvateľ obce". V demokratickom zriadení by to pochopiteľné inak ani byť nemalo. Tri vymenované spôsoby sú totiž len prostriedkom výkonu moci, nie pôvodcom tejto moci.

V ďalších paragrafoch zákon postupne upresňuje, ktoré kompetencie obce vykonávajú obyvatelia obce akým spôsobom. Dá sa napríklad odvodiť, že obecne zastupiteľstvo rokuje o návrhoch všeobecne záväzných nariadení (§ 6 ods. 3) a uznáša sa na nich (§ 11 ods. 4 písm. g).

Ďalej zákon v druhej časti podrobnejšie definuje prvú z foriem vykonávania samosprávy obce, t. j. orgány obce. Dozvieme sa, že obec musí mať obecne zastupiteľstvo a starostu obce.

A tiež, že obec môže mať stále alebo dočasné výkonné, kontrolné a poradné orgány, najmä obecnú radu, komisie a určuje im náplň práce; môže zriadiť a zrušiť aj ďalšie svoje orgány a útvary (napr. obecná polícia), ak tak ustanovuje osobitný zákon. Tieto orgány zriaďuje obecne zastupiteľstvo.

Ďalej sa zo zákona dozvieme, že obecné zastupiteľstvo ROZHODUJE o základných otázkach života obce, najmä JE MU VYHRADENÉ rozhodovať o otázkach, ktoré sú vymenované v pomerne rozsiahlom zozname kompetencií v § 11 ods. 4.

Jednou z kompetencií zastupiteľstva je:

f) vyhlasovať hlasovanie obyvateľov obce o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce a zvolávať verejné zhromaždenia občanov.

Verejne zhromaždenie obyvateľov obce je v zákone upravené jedným paragrafom, ktorý má okrem nadpisu jednu jedinú vetu:

§ 11b: Verejné zhromaždenie obyvateľov obce: Na prerokovanie obecných vecí môže obecné zastupiteľstvo zvolať verejné zhromaždenie obyvateľov obce alebo jej časti.

Iné zmienky o samotnom VZOO sa už v zákone nenachádzajú, ak odhliadneme od zakotvenia práva každého obyvateľa obce zúčastniť sa na VZOO a vyjadrovať na nich svoj názor (§ 3 ods. 2 písm. c). Zákon teda pri úprave VZOO nejde ďalej ako za formuláciu, že účelom VZOO je „prerokovanie obecných vecí“. Ďalej je už priestor na rôzne interpretácie, názory a argumenty. Pojmom „prerokovanie obecných vecí“ možno označiť tiež činnosť, ktorá je podstatou účelu existencie obecného zastupiteľstva.

Podľa môjho názoru, ktorý vychádza z toho, že Slovenska republika je demokraticky štát (Čl. 1 ods. 1 Ústavy) je verejné zhromaždenie obyvateľov obce postavene na úplné rovnakú úroveň ako iné formy výkonu samosprávy obce obyvateľmi [viď možnosti a), b) z úvodu tejto úvahy resp. z § 4 ods. 2]. Samozrejme, zákon určuje niektorým druhom výkonu samosprávy špecifické úlohy (najmä zastupiteľstvu a starostovi).

Zúžme teraz úvahu na inštitúty priamej demokracie, t.j. vynechajme orgány obce ako volené zastupiteľské orgány (t. j. zastupiteľstvo, starosta). Ostávajú teda možnosti:

• hlasovanie obyvateľov obce [§ 4 ods. 2 písm. b)],
• verejné zhromaždenie obyvateľov obce [§ 4 ods. 2 písm. c)].

Keďže v ďalšej úvahe chcem použiť analógiu, rozvediem čo hovorí zákon o hlasovaní obyvateľov obce (známe skôr pod názvom „miestne referendum“) ako jednej z dvoch foriem priamej demokracie na úrovni obce.

Miestne referendum MUSÍ zastupiteľstvo zo zákona vyhlásiť v troch prípadoch, a to ak ide o:

a) zlúčenie obcí, rozdelenie alebo zrušenie obce, ako aj zmenu názvu obce,
b) odvolanie starostu,
c) petíciu skupiny obyvateľov obce aspoň 30 % oprávnených voličov.

Obecné zastupiteľstvo môže vyhlásiť hlasovanie obyvateľov obce aj pred rozhodnutím o ďalších dôležitých veciach samosprávy obce.

Hľadajme odpoveď na dve otázky:

1. Či pri miestnom referende ide o rozhodovanie.
2. Či je výsledok miestneho referenda záväzný a pre koho.

Ad 1.: Myslím si, že pri miestnom referende ide o rozhodovaciu činnosť. Účelom miestneho referenda je hlasovanie a teda rozhodovanie obyvateľov obce o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce.

Ad 2.: Myslím si, že výsledok miestneho referenda je záväzný pre všetky orgány obce. Tento bod môže byť predmetom diskusie, pri tomto závere sa opieram nielen o prax, ale aj o to, že v demokracii sú zákony vo svojej podstate dohodou medzi tými čo vládnu a tými čo sú ovládaní. V praxi sa dá vysledovať, táto dohoda sa interpretuje tak, že výsledky miestnych referend sa rešpektujú ako záväzné. Keby sme totiž dali na misky váh miestne referendum na jednej strane a vôľu volených orgánov na druhej strane, tak v demokratickom zriadení považujem výsledok rozhodovania spôsobom "priamej" demokracie za "silnejší" ako výsledok rozhodovania spôsobom "zastupiteľskej" demokracie.

Totiž, aj dva hlavné orgány obce sú výsledkom rozhodnutia obyvateľov obce (voľby), čo je v princípe rovnaký mechanizmus ako miestne referendum. Ďalej, ak odhliadneme od výnimočných excesov, v dlhodobom horizonte mechanizmy PRIAMEJ demokracie „prebijú“ svojou mocou mechanizmy NEPRIAMEJ demokracie. Myslím tu najmä voľby alebo miestne referendum, ktoré majú právomoc LEGÁLNE ukončiť činnosť reprezentantov orgánu, ktorý rozhoduje v rozpore s vôľou obyvateľov obce. Samozrejme, že z praktických dôvodov to nie je možné urobiť z týždňa na týždeň, ale iba vo volebných cykloch, avšak podstata zastupiteľskej demokracie nie je v tom, že obyvatelia odovzdajú na volebné obdobie moc poslancom a im neostane žiadna. Poslanci a starosta obyvateľov  len zastupujú, čo treba vnímať viac ako technickú záležitosť, než ako mocenskú otázku.

No a je tu ešte jedna podstatná súvislosť, ktorá rieši prípadný rozpor medzi rozhodovacou činnosťou orgánov obce (zastupiteľstvo a starosta) a miestnym referendom - t. j. situáciu, keď rozhodnutie orgánu obce by mohlo byť iné ako výsledok miestneho referenda. Tou súvislosťou je, že miestne referendum vyhlasuje obecne zastupiteľstvo. Mám za to, že zastupiteľstvo takýmto svojím rozhodnutím (formou uznesenia) vyjadruje, že rozhodnutie o nejakej otázke prenecháva na vôľu tých subjektov, od ktorých pochádza aj delegovaná moc zastupiteľstva - t. j. prenecháva na vôľu obyvateľov obce. Inak povedané, že výsledok miestneho referenda bude rešpektovať ako záväzný. Môžeme o tom diskutovať, ale podľa mňa by iný princíp nebol demokraticky - lebo keď občan volí reprezentantov zastupiteľského orgánu resp. rozhoduje o nejakej otázke, tak by bolo nedemokratické, keby rozhodovanie obyvateľov spochybnil a nerešpektoval akýkoľvek orgán, ktorý svoju moc získal priamo od tých istých obyvateľov rovnakou formou. Taký orgán by napokon občania nerešpektovali a jeho moc by sa rozplynula.

Toto dlhšie zamyslenie nad miestnym referendom som uviedol preto, lebo zákon stavia verejné zhromaždenie obyvateľov obce na rovnakú úroveň s orgánmi obci a miestnym referendom.

Použijúc analógiu a tiež fakt, že pri VZOO a miestnom referende ide o mechanizmus "priamej demokracie", dovolím si z toho odvodiť, že aj verejné zhromaždenie obyvateľov obce je v svojej podstate tiež o rozhodovaní, jeho výsledok je záväzný pre priamo volené orgány mesta (starosta, zastupiteľstvo). Podľa mňa tento názor posilňuje aj zákonom definovaný postup, že verejné zhromaždenie obyvateľov obce zvoláva zastupiteľstvo podobne ako mieste referendum. Mierim tým k prípadnej námietke, že či verejné zhromaždenie obyvateľov obce a miestne referendum nie sú len "reprezentatívnymi prieskumami verejnej mienky". Z hľadiska účinkov miestneho referenda (napr. dôsledkom je odvolanie starostu) to tak podľa môjho názoru nie je. Myslím si, že z hľadiska účinkov (záväznosti) sú miestne referendum a verejné zhromaždenie obyvateľov obce rovnocenné spôsoby, akými obyvatelia vykonávajú samosprávu obce.

Par poznámok k prameňom moci jednotlivých foriem výkonu samosprávy obce: Podstatou demokracie je, aby sa nejakým spôsobom transformovala vôľa obyvateľov do rozhodnutí mocenských reprezentatívnych orgánov (a aby sa potom tieto rozhodnutia uskutočňovali). Obyvatelia obce vo voľbách volia zástupcov, pričom však môžu len predpokladať, ako budú zvolení reprezentanti orgánov obce rozhodovať o konkrétnych otázkach. Voľby sa uskutočňujú v čase, keď ani obyvatelia a ani volení zástupcovia nemôžu s určitosťou vedieť, o akých konkrétnych otázkach budú v budúcnosti rozhodovať a nedá sa preto ani predpokladať, ako rozhodnú. Na takomto labilnom základe stojí legitimita rozhodovania zastupiteľstva. V najhoršom prípade môžu rozhodnúť aj inak, ako je vôľa ostatných obyvateľov obce. Čo pochopiteľne nie je pre zachovanie výhod demokracie žiaduce a aj preto zrejme zákonodarca postavil na úroveň volených mechanizmov zastupiteľskej demokracie (zastupiteľstvo, starosta) spomínané ďalšie dva mechanizmy (miestne referendum a verejné zhromaždenie obyvateľov obce).

Naproti tomu, verejné zhromaždenie obyvateľov obce a podobne aj miestne referendum, sú rozhodovacie mechanizmy, na ktorých sa môže zúčastniť každý obyvateľ obce. Legitimita týchto rozhodnutí je preto podľa môjho názoru väčšia v porovnaní s rozhodnutiami zastupiteľstva.

Myslím si, že orgány obce ako sú zastupiteľstvo a starosta sú orgány, ktoré vznikli najmä z praktických dôvodov a predstavujú menej dokonalý, ale zato pružnejší mechanizmus demokratického uplatňovania moci.

Pri tomto tvrdení sa opieram o inú fungujúce mechanizmy uplatňovania demokratickej moci. Konkrétne to poukážem na štruktúre územnej samosprávy vo Švajčiarsku.

Výkon verejnej správy vo Švajčiarsku

Švajčiarsko je od roku 1848 na základe spolkovej ústavy konfederáciou. Verejná správa je organizovaná na troch úrovniach: konfederácia (Bund), kantóny a obce.

V Švajčiarsku bol k 1.1.1999 počet 2 903 obcí, pričom tento počet sa postupne zmenšuje, keď ešte v roku 1848 ich bolo 3 203 a dlho sa stav nemenil.

Iba približne 20 percent obcí má volené zastupiteľstvo. V 80 percentách obcí sa o ZÁSADNÝCH VECIACH naďalej rozhoduje tradičnou formou priamej demokracie - zhromaždením obyvateľov obce (Gemeindeversamlung - tuto formu má pre zaujímavosť aj päť z 23 kantónov (Landsgemeindekanton), ktoré sú považované za niečo ako väčšie obce, konkrétne Obwalden, Nidwalden, Glarus, Appenzell Ausserrhoden a Appenzell Innerrhoden).

Táto forma naďalej vyhovuje najmä malým obciam. Aj táto forma má celý rad miestnych špecifických podôb. Napr. v obci Kiental (kantón Bern) je za zhromaždenie obyvateľov obce považovaná schôdza, na ktorej je zastúpený jedným dospelým obyvateľom každý z lazov, spoluvytvárajúci túto obec. V obciach do 250 obyvateľov sa účasť pohybuje okolo 30 až 40 percent (cca 90 obyvateľov), v obciach okolo 2 000 obyvateľov už len okolo 10 percent (cca 200 obyvateľov) a v mestách (nad 10 000 obyvateľov) to už býva len okolo 4 percent  (cca 400 obyvateľov).

Niektoré kantonálne zákony o obecnom zriadení preto pripúšťajú možnosť realizovať toto zhromaždenie formou hlasovania do urny (Urnenabstimmung) - výnimkou býva schvaľovanie rozpočtu obce, ktoré sa aj v takýchto prípadoch uskutočňuje za skutočnej fyzickej  prítomnosti oprávnených voličov. Priama demokracia tu môže mať aj svoje nevýhody. Je technicky nemožné prerokovať pozmeňujúce návrhy a pod. Pritom však v posledných rokoch bolo nahradenie priamej demokracie voleným parlamentom zamietnuté aj v niektorých väčších obciach, napr. v desaťtisícovom Ittingene), takže sa naďalej rozhoduje na zhromaždení obyvateľov obce.

Pre zaujímavosť, za výkonný orgán obce je považovaná obecná rada (Gemeinderat, Gemeindevorstand). V cca 500 obciach s priamou demokraciou ju volí zhromaždenie obyvateľov, v ďalších cca 1700 obciach je volená do urien, v cca 700 väčších obciach a mestách ju volí nepriamo parlament obce. Obecná rada je považovaná za najdôležitejší orgán, ktorý ROZHODUJE O BEŽNÝCH ZÁLEŽITOSTIACH OBCE, ktoré nie sú vo výlučnej pôsobnosti zhromaždenia obyvateľov, resp. parlamentu obce a nie sú ani zverené do pôsobnosti niektorej komisie. Obecná rada je v princípe tzv. kolegiálny, čiže kolektívny orgán, t. j. prijíma rozhodnutia v zbore. Vo Švajčiarsku sa stretávame aj s tým (aj keď zriedkavo), že nielen rada ako celok, ale aj jej jednotliví členovia môžu mať zverenú právomoc samostatného rozhodovania o určitých otázkach.

Úprava verejného zhromaždenia obyvateľov obce na Slovensku

Niektoré obce a mestá na Slovensku upravujú verejné zhromaždenie obyvateľov obce podrobnejšie oproti úprave v zákone o obecnom zriadení.

Zo štatútu obce Slavec v Rožňavskom okrese: Obecné zastupiteľstvo sa môže uzniesť, že prenesie rozhodnutie o určitej dôležitej otázke, týkajúcej sa obce na verejné zhromaždenie obyvateľov obce, resp. jeho časti.

Mesto Revúca upravuje podmienky a priebeh verejného zhromaždenia obyvateľov obce ešte podrobnejšie:

1. Na prerokovanie mestských vecí môže mestské zastupiteľstvo zvolať verejné zhromaždenie obyvateľov mesta alebo jeho časti.
2. Mestské zastupiteľstvo zvolá verejné zhromaždenie obyvateľov obce, príp. jeho časti vždy:
   • ak o to požiada petíciou najmenej 20 % obyvateľov mesta,
   • ak o to požiada 1/4 poslancov mestského zastupiteľstva.
3. Mestské zastupiteľstvo sa môže uzniesť, že prenesie rozhodnutie o určitej dôležitej otázke, týkajúcej sa mesta na verejné zhromaždenie obyvateľov mesta, resp. jeho časti.
4. Podmienky organizovania a uskutočňovania verejného zhromaždenia ako aj podmienky hlasovania môže mestské zastupiteľstvo upraviť podrobne vo všeobecne záväznom nariadení.
5. Verejné zhromaždenie sa zvoláva oznámením na úradnej tabuli na Mestskom úrade v Revúcej, príp. iným vhodným spôsobom (napr. vyhlásením v mestskom rozhlase a pod.).
   O prerokovanej problematike sa spisuje písomná zápisnica, ktorej súčasťou musí byť prezenčná listina prítomných obyvateľov mesta, resp. časti obce.

Podobná úprava verejného zhromaždenia obyvateľov obce je častá v štatútoch mnohých obcí a miest. Dá sa konštatovať, že úpravy v jednotlivých obciach a mestách sa mierne líšia najmä čo sa týka počtu obyvateľov resp. poslancov zastupiteľstva, ktorí musia vyjadriť vôľu na uskutočnení VZOO. Štatúty často upravujú aj spôsob, akým sa verejné zhromaždenie obyvateľov obce oznamuje verejnosti. Niektoré obce ponechávajú posúdenie toho, či sa VZOO uskutoční úplne v kompetencie zastupiteľstva, iné túto povinnosť v štatúte ukladajú zastupiteľstvu ako povinnosť, ak vôľu na uskutočnení VZOO prejaví počet obyvateľov resp. poslancov zastupiteľstva nad určitú stanovenú hranicu.

V porovnaní s úpravami priebehu tzv. miestneho referenda, je v štatútoch obcí a miest pomerne slabo resp. vôbec upravený spôsob, akým sa zverejňuje výsledok verejného zhromaždenia obyvateľov obce.

Mnohé štatúty predpokladajú prijatie úpravy podmienok organizovania a uskutočňovania verejného zhromaždenia ako aj podmienky hlasovania formou všeobecne záväzného nariadenia (VZN). Autor tejto úvahy sa však s takým VZN zatiaľ nestretol, čo však neznamená, že neexistuje obec, ktorá by takéto VZN mala.

Záver

Verejné zhromaždenie obyvateľov obce je jeden z troch rovnocenných spôsobov, akým obyvatelia obce vykonávajú samosprávu obce. Podľa názoru autora je rozhodnutie verejného zhromaždenia obyvateľov obce záväzné pre priamo volené orgány obce, t. j. pre zastupiteľstvo a starostu, ktoré by ho pri svojej rozhodovacej činnosti mali rešpektovať.

Účelom verejného zhromaždenia obyvateľov obce je prerokovanie obecných vecí a rozhodovanie o nich. Verejné zhromaždenie obyvateľov obce zvoláva zastupiteľstvo uznesením. Z uznesenia zastupiteľstva by malo byť zrejmé o akých obecných veciach má zhromaždenie rokovať a o akých otázkach má rozhodovať.

Určenie spôsobu a formy uskutočnenia verejného zhromaždenia obyvateľov obce (t. j. priebeh rokovania a forma prijímania rozhodnutí) je plne v kompetencii samosprávy obyvateľov obce a zákon ju podrobnejšie neupravuje. Prípustná je akákoľvek forma, ktorá zabezpečí verejný charakter zhromaždenia a zaručí každému obyvateľovi obce právo zúčastniť sa a vyjadriť sa. Mnohé obce a mestá majú v štatútoch upravené podmienky vyhlásenia verejného zhromaždenia, najmä čo sa týka podmienok jeho zvolania, oznámenia a niektoré aj základných procesných podmienok či jeho záväznosti pre zastupiteľstvo.

Použitá literatúra:

1. Štruktúra územnej samosprávy vo vybraných štátoch Európy – porovnávacia štúdia; Soňa Čapková a kol.; Nadácia vzdelávania samosprávy Slovenskej republiky; Bratislava, 2001.